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中国法理学界近几年权利研究存在的问题就在于此。

立法权是与作为人民行使当家作主的民主权利的各级人民代表大会及其常委会的法定职权紧密相关的，党的二十大报告明确提出要支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，上述规定实质上肯定的是各级人大及其常委会作为各级国家权力机关通过依法行使立法权来保障人民通过各级人民代表大会行使当家作主的民主政治权利。此外，党的二十大报告第七部分第一方面完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系中重点围绕着立法两字进行了全面和详细地阐述，提出了不同意义上的政策要求。

党的十八大以来，科学立法作为立法工作的重要原则得到了理论和实践两个方面的高度重视。2022年10月16日，习近平同志代表十九届中央委员会向党的二十大作了主题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的工作报告，该工作报告共分15个部分。此处立法两字与第七部分加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法相呼应，是加强重点领域立法的一个具体的例证。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。

他不是在创造法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。宪法是国家的根本法，是一切法律法规赖以产生和存在的合法性依据，法律法规不论是其制定程序，还是其基本内涵，都不得与宪法相抵触，因此，宪法的一项重要功能就是法治法，宪法是约束法律法规的法，是普通法律之上的法，是万法之母。天讨有罪，五刑五用哉。

某个民族的法律、法学与法治，就像这个民族的语言一样，始终都寄居在这个民族的历史传统之内。这句话虽然包含了多个方面的旨趣，但它明白无误地指出：治重于法。一个不大管用的法律，即使文本很精美，也很难称得上是良法。其中蕴含的对国家与法的起源的强烈关注，集中体现了马克思主义的历史意识。

换言之，禹是知道皋陶的这个观点的。在中国式法治现代化进程中，法律应当是什么当然也很重要。

至于党中央集中统一领导的法治领导体制所蕴含的理论逻辑，则可以从三个层层递进的环节予以分述。1988年，党中央决定撤销中央政法委员会，代之以中央政法领导小组。曾运乾认为：言知人则能器使，安民则众人思归之也。概而言之，法治与国家治理在相当程度上具有一体两面的关系，中国式法治现代化的建构标志着国家治理的一场深刻变革。

这句话是说，应以明德为永命之基，后王不可徒恃先王之受天命而不小心翼翼以将守之也。要全面理解人民至上的法治德性准则，有必要注重以下三个方面。在19世纪早期，在如何为德意志制定一部统一的民法典这个关键问题上，德国法学界产生了重大分歧[3]2021年11月29日，教育部发布关于《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）公开征求意见的公告。

然而国家公职人员是国家公务员和教育公务员的上位概念，将其界定为后二者也不会与国家政策和现行法律相冲突，且《中华人民共和国监察法》第15条所涉及的公办教育等单位中从事管理的人员显然无法完全涵盖公办中小学教师。（二）将教师法律身份条款前移至总则 《意见稿》采取了设定权利义务专章并将基本权利义务与特别权利义务相结合的立法模式，除了基本权利基本义务特别权利和特别义务条款以外，在本章节中同时还设定了履职规范履职保障和特别身份条款。

【摘要】：对权利义务条款的完善是《教师法》修订的关键任务。教师申诉制度由《教师法》确立，指教师对学校或其他教育机构及有关政府部门做出的处理不服,或侵犯其合法权利的行为,向有关教育行政部门或有关的其他政府部门提出要求做出重新处理的制度[16]，是宪法上的公民申诉权在教师群体的具体化[17]，属于行政救济范畴，是教师权利救济制度的一部分。

对其性质的讨论，主要存在三种学说，分别为权力说权利说和复合说。《未成年人学校保护规定》第22条则仅规定了教师发现学生被孤立、排挤的情形时应及时干预，发现学生可能存在被欺凌的情形时应及时向学校报告的义务。《意见稿》对《教师法》自实施以来被广泛关注和讨论的教师法的立法本位、教师的法律身份、教师的权利义务、教师的资格准入、教师聘任制度、教师管理制度、教师救济制度、教师荣誉制度等重要问题进行了回应，在提高教师社会地位和福利待遇、增强教师职业吸引力、规范教师管理制度、保障教师权益等方面具有重要意义。同样地，《意见稿》第14条设定了高等学校、职业学校教师兼职兼薪的特别权利。[9]笔者认为，《教师法》作为教师职业的基本法，其对权利义务的规定应该着眼于整个教师职业的共性特征,在《教师法》中只规定适用于所有教师的基本权利义务。在此情形下若非基于教师自愿对教师进行不当指派和摊派，必然会压缩教师的教学自主权并对其教学积极性和教学效果产生负面影响。

另一方面，为推进国家创新驱动发展战略、促进知识价值增值，需要提高作为科技创新人才的高等学校和职业学校教师的创新积极性，需要鼓励作为科研人员的教师运用知识服务社会。然而在高等教育语境中，大学教师是否有权对作为成年人的大学生实施惩戒存在争议。

德国、法国将公办中小学教师界定为国家或地方公务员，日本将公办中小学教师界定为教育公务员。权利说则以代理父母理论为理论基础，教育惩戒体现了一定的家长权属性，教育惩戒权源于未成年人家长的监护权。

然而，通过立法界定公办中小学教师的法律身份，还需要考虑立法成本、法律规范之间的衔接、法律实施的效果等问题。提高教学自主权无论是对于教师专业发展，还是教学效果保障都具有重要意义[13]，《意见稿》响应了时代的呼声，将教师基本权利第1条进行教育教学活动的权利修改为自主开展教育教学活动的权利。

20世纪80年代，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，1985年发布的中共中央《关于教育体制改革的决定》中提出扩大学校的办学自主权，相应地改革劳动人事制度。笔者认为，《意见稿》所规定的教师权利义务条款中关于体系结构的设置、权利内容和教师法律身份等方面依然存在值得商榷和亟须完善之处。然而笔者建议仍然有必要在基本权利条款中设定教师获得救济权。随着1993年实施的《国家公务员暂行条例》明确将教师排除在公务员范围之外，1994年实施的《教师法》将教师规定为履行教育教学职责的专业人员并沿用至今。

[10]在立法技术上体现为采用概括列举+兜底条款的形式，权利义务条款中列举的教师权利义务应当是全体教师权利义务的最大公约数，适用于所有学段及任何性质的教师，而对于特定学段和特定性质教师的特别权利义务，宜在与之对应的单行教育法律中进行设定，在《教师法》中设定兜底条款进行统摄和体现即可。因此笔者认为应当在末尾设置兜底性条款，为其他单行法规定的教师权利义务和未来制度的动态发展留出规范接口，在立法技术上体现为基本权利义务+特别权利义务+兜底条款的形式，表述为法律法规规定的其他权利义务。

对于公办中小学教师的法律身份，通过考量立法目的、立法成本、法律衔接和立法效果，建议将其界定为教育公务员。三、公办中小学教师的法律身份的立法选择 在国家法律和政策实践中，自新中国成立以来，公办中小学教师的法律身份以公务性描述为主线经历了多次变迁，学界对于公办中小学的法律身份也长期存在争议。

就法的实施效果而言，教育公务员的法律定位可以给未来制定教育公务员法律制度留下立法空间，借鉴日本《教育公务员特例法》的立法经验，通过单行立法的形式专门设定特定的权利义务，可以实质性地提高公办中小学教师的社会地位和福利待遇。《教师法》权利义务条款亟待完善，对权利义务条款的完善是教师法修订工作的重中之重。

其中，第9~14条对教师权利义务条款做出修改，主要内容包括采取基本权利义务和特别权利义务相结合的立法模式、确认公办中小学教师的法律身份、增设教师惩戒、继续教育权、开展课程和教学资源研发、科研成果转化等权利内容，并适时地对教师义务内容进行了更新和完善。二、完善教师基本权利内容 （一）增设对不当指派和无关事项拒绝权 现行《教师法》在教师权利条款的第一项规定了教师的教育教学权，是教师最基本、最主要的权利。（二）对公办中小学教师法律身份的立法考量和建议 从政策导向和实践需求而言，界定公办中小学教师的法律身份的根本目的是将其纳入特定的身份群体，进而适用与之相对应的法律制度，具体包括两方面，其一是通过赋予公办中小学教师具有公务性描述的特定身份，提高其社会地位，将其纳入与之对应的管理序列，使其享有该身份专属的权利，提高其福利待遇和职业吸引力。2019年国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，提出打造双师型教师队伍，对同时具备理论教学和实践教学能力的教师比例提出要求。

法律仅设定教学自主权，而对其实际的实施和保障机制不加以关照，很难避免通过不当指派、摊派无关事务占用教师时间等方式变相剥夺教师教学自主权的情况发生，进而导致教学自主权在现实中因缺乏实践性而背离其设置的初衷。中共中央、国务院和教育部先后发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于深化基础教育课程改革进一步推进素质教育的意见》等一系列推进素质教育的政策性文件。

就中央政策而言，教育公务员亦属于国家公职人员范畴。职业学校、高等学校教师的兼职兼薪权利既需要制度保障也需要尺度规范，前提是将该权利通过正式立法的形式在法律文本中进行确认。

其二是使公办中小学教师履行与该身份所对应的义务，使其受到特定行为准则和管理规则的约束。从性质而言，《意见稿》教育惩戒放在第9条第三项指导评价权之中，避免了在权利条款中单列一项而被识别为一项教师权利所面临的性质争议，然而，将教育惩戒与表扬奖励批评并列置于指导评价权条款之中，就文本而言则呈现出另一层意涵：此时教育惩戒与表扬奖励批评平行，是附属于教师指导评价权的手段行为。